РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ОБЕСПЕЧЕНИИ ДОСТУПНОСТИ ЖИЛЬЯ 

ДЛЯ НАСЕЛЕНИЯ РОССИИ

Бесхмельницын Михаил

Ситуация с обеспечением населения России жильем в настоящее время является доволь­но сложной. Один из наиболее острых мо­ментов заключается в том, что большинство граждан, проживающих в ветхих и аварий­ных домах, не в состоянии самостоятельно приобрести или получить на условиях найма жилье удовлетворительного качества.

Современные преобразования в этой области были начаты в рамках государственной целевой программы «Жилище», одоб­ренной постановлением Совета министров — Правительства РФ от 20 июня 1993 г. № 595. В результате осуществления намеченных мер созданы правовые и организационные осно­вы государственной жилищной политики, определены ее приоритетные направления и отработаны механизмы их реализации. За прошедший период принято более 230 зако­нодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с жилищным строительством и ЖКХ, обеспе­чением прав собственности и сделками в данной сфере.

Проведенные мероприятия позволили осуществить поворот от планово-администра­тивных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении социальных га­рантий жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения, установленных российским законодательством. Право собст­венности на жилье, а также рынок жилья ста­ли неотъемлемой частью отношений нашей жизни. При этом кардинальным образом из­менилась структура жилищного фонда по формам собственности — создан новый слой собственников как социальная база реформы в данной сфере. Кроме того, в рамках реализа­ции централизованной политики в других областях (демографической, миграционной и т.д.) государством принимаются обязательства по содействию в улучшении жилищных усло­вий некоторым категориям  граждан.

Нерешенные проблемы

Однако ряд поставленных задач осуществить в полном объеме не удалось. Кроме того, появились новые проблемы, требующие обязательного решения.

Основной их является недостаток государственных средств. В связи с резким ухудшением в 90-е годы общей экономичес­кой ситуации были значительно снижены государственные капитальные вложения в строительство жилья, а его ввод за счет средств населения сдерживается низким уровнем доходов. Остается нерешенной и проблема обеспечения доступности жилья для граждан с разным уровнем дохода.

Свертывание объемов строительства го­сударственного и муниципального жилья и соответственно уменьшение количества квартир, предоставляемых очередникам бесплатно, приватизация большей части жи­лищного фонда и переход на рыночные принципы функционирования оказались не обеспечены необходимыми юридическими нормами, а также финансовыми и организа­ционными мерами. Права квартиросъемщи­ков остаются практически равнозначными правам собственников, что подтверждается резким замедлением в последние годы тем­пов приватизации жилья. Отсутствие реаль­ных договорных отношений препятствует осуществлению прав и тех и других.

Очень медленно развивается частный арендный фонд, отсутствуют механизмы долгосрочного ипотечного кредитования граждан на приобретение жилья, что в перспективе может серьезно ограничить миграционные процессы и развитие рынка рабочей силы.

В рассматриваемой сфере до сих пор ве­личина расходов, связанных с оформлением сделок, составляет значительную долю от стоимости жилья (до 10%), а процедура их оформления занимает длительное время. Ре­шение этой проблемы требует участия федерального центра в определении соответству­ющих прав граждан (собственности, найма, аренды, ипотеки) и выработке механизмов их реализации, а также прав малоимущих граж­дан на обеспечение жильем бесплатно или за доступную плату по договору социального найма и на получение субсидий. Нужно раз­работать законодательные основы развития инфраструктуры рынка жилья и кредитно-финансовых механизмов приобретения его гражданами. Отмечу, что существующая в большинстве регионов страны система праворегулирования и землепользования не сти­мулирует привлечение частных инвестиций в жилищное строительство.

Возможности рационального перерас­пределения жилищного фонда и объемы нового строительства в целом не соответствуют платежеспособному спросу населения. Реше­ние этой проблемы требует участия федераль­ного центра в формировании необходимой нормативно-правовой базы с целью упроще­ния процедур предоставления земельных уча­стков под застройку и получения разрешения па строительство и создания иных благопри­ятных условий для привлечения инвестиций.

Ранее принятые решения во многом не соответствуют бюджетным возможностям го­сударства, что снижает не только уровень обеспечения социальных гарантий, но и степень доверия граждан к ним. Следует уточ­нить и обязательства государства по обеспечению жилыми помещениями отдельных ка­тегорий граждан, а также сформировать еди­ные принципы и механизмы оказания под­держки различным слоям населения за счет бюджетных средств.

Общие характеристики состояния жилищной сферы

Жилищный фонд страны сегодня насчитыва­ет свыше 2850 млн. м², в том числе муници­пальный - 642,5 млн. (22,5 %), государствен­ный - 199,2 млн. (7%), частный - 1980 млн. (69,4%),общественный- 1,5 млн. (0,1%), смешан­ной формы собственности — 29,6 млн. м² (1%).

Средняя обеспеченность жильем одно­го гражданина России составляет 19,9 м² в том время как в Швеции и Канаде — 40, а в США — 70. По оценке Госкомстата, размер жилой площади, приходящейся на одного россиянина, постоянно увеличивается. Так, в 1998 г. по сравнению с 1990 г. он вырос на 14,6% (с 16,4 до 18,8 м²), а в 2002 г. по сравнению с 1998 г. - на 5,8%.

Однако за 1998-2002 гг. жилищный фонд страны расширился лишь на 4,2%, а показа­тель обеспеченности жильем улучшился в значительной степени за счет уменьшения численности населения (на 1,02%). Очередь нуждающихся в жилье включает 4,5 млн. се­мей. Для большинства россиян она по време­ни растягивается на 15-20 лет, и лишь треть ожидающих обеспечивается жильем в тече­ние 10 лет.

В последние годы (с 2000 г.) в жилищном строительстве наметилась положительная тенденция роста, хотя количество вводимой площади по-прежнему остается ниже уровня 1990 г: так, в 2002 г. введено 33,8 млн. м² (54,7% от объема 1990 г.), в 2003 г. - 36,3 млн. м² (58,8%). Отмечу, что за три последних года стоимость жилья на первичном рынке воз­росла на 50, а на вторичном рынке — даже на 70%. В объеме ввода существенно повыси­лась доля жилых домов, построенных населе­нием за свой счет и с помощью кредитов (с 9,7% в 1990 г. до 41,9% в 2003 г.).

Общая потребность в жилье сегодня со­ставляет 1,57 млрд. м², т.е. имеющийся жилищный фонд должен быть увеличен более чем в 1,5 раза. Одновременно следует решать и проблему замены ветхого и аварийного жи­лищного фонда, поскольку в стране около 62% жилых домов старше 30 лет, а износ жи­лого фонда в среднем составляет 60%, причем ветхий и аварийный фонд постоянно растет.

Несколько общих замечаний о роли государства

В условиях переходного периода развитие жи­лищной сферы невозможно без участия феде­рального центра как через совершенствование законодательной и нормативно-правовой ба­зы и стимулирование проведения на местах соответствующих организационных меропри­ятий, так и через непосредственное использо­вание средств государственного бюджета для решения некоторых основных задач.

Осуществление принципа доступности жилья, восстановление социально оправдан­ного соотношения доходов граждан и стои­мости приобретения, оплаты содержания и ремонта жилища являются важнейшими на­правлениями воздействия государства на экономические процессы в данной сфере.

Для сравнения: в 1987 г., который был пиковым для жилищного строительства в СССР, этот показатель составлял 80 млн. м².

Одна из самых распространенных на практике форм государственного участия в реализации гражданами права на жилье - предоставление его по договору социального найма в домах государственного и муници­пального жилищного фонда. В России предусматривается и в дальнейшем сохранить практику бесплатного предоставления такого жилья наиболее нуждающимся категориям граждан, хотя и не в таких объемах, как это было прежде.

Сегодня государственная поддержка в вопросах обеспечения жильем должна, прежде всего, быть ориентирована на нужды как социально незащищенных групп населения, так и основной части работающих, располагающих средними доходами (накоплениями) и имеющими жилье в собственно­сти в результате бесплатной приватизации. Главным способом решения жилищной про­блемы для последних должно стать долго­срочное ипотечное кредитование. В настоя­щее время в России появились предпосылки для его организации.

Федеральная целевая программа «Жилище»

Преобразования в рассматриваемой сфере осуществляются в рамках государственной (ныне — федеральной) целевой программы «Жилище», срок действия которой рассчитан на 2002-2010 гг. На финансирование про­граммы из федерального бюджета намечено направить 137,5 млрд. руб., при этом размер государственных капвложений составит 136,5 млрд., а на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы будет на­правлено 70,5 млн. руб.

В программе реализуются некоторые новые подходы к содержанию государственной жилищной политики. Они, в частности, заключаются в следующем:

- определены четыре стержневых направ­ления продолжения преобразований - ЖКХ, обеспечение доступности жилья, жилищное строительство, текущие обязательства госу­дарства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан;

- роль государства ограничена регулиро­ванием отношений в области осуществления прав на недвижимость, установлением строительных норм и правил и основных прин­ципов градорегулирования;

- средства федерального бюджета намече­но направлять исключительно на обеспечение жильем определенных категорий граждан и социальную защиту населения в соответствии с законодательством РФ. Органы местного са­моуправления должны отвечать за содержание и использование муниципального жилищного фонда.

В качестве наиболее эффективной фор­мы исполнения государством обязательств по обеспечению граждан жильем выбрано предоставление бюджетных субсидий на приобретение жилья с задействованием ме­ханизма жилищных сертификатов.

Цель программы — улучшение жилищ­ной обеспеченности и условий проживания населения — соответствует Градостроитель­ной хартии СНГ. Последняя (подписана в Минске 4 июня 1999 г.) разработана с учетом положения ряда международных актов: программы «Повестка дня на XXI век», которая была принята на международной конферен­ции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), а также докумен­тов Международной конференции ООН по устойчивому развитию населенных пунктов ХАБИТАТ II (Стамбул, 1996 г.), материалов заседаний Комиссии ООН по населенным пунктам (Найроби, 1997 г.) и т.п.

Мероприятия ФЦП «Жилище», связан­ные с финансированием из федерального бюджета, направлены на исполнение госу­дарственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. Боль­шинство из них будет реализовано в рамках самостоятельных подпрограмм.

1. Существующая практика подтверди­ла, что наиболее эффективная форма исполнения государством своих обязательств в данной сфере — предоставление гражданам бюджетных субсидий на приобретение жилья с использованием механизма сертификатов. Это направление реализуется через феде­ральную целевую программу «Государствен­ные жилищные сертификаты» (ГЖС). Ее це­лью является обеспечение постоянным жи­льем граждан, уволенных или увольняемых с военной службы, из органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполни­тельной системы Министерства юстиции РФ, а также граждан, подлежащих переселе­нию из закрытых и обособленных военных городков, путем предоставления им бюджет­ных субсидий в виде ГЖС.

За 1998-2002 гг. намечалось выдать 210 тыс. сертификатов (в том числе: 160 тыс. — уже уволенным и 50 тыс. — увольняемым с военной службы). В реальности за этот период выпущено около 102 тыс. сертификатов: 1998 г. — 12,8 тыс.; 1999 г. - 16,3 тыс.; 2000 г. - 25 тыс.; 2001 г. -21,3 тыс.; 2002 г. - 27 тыс. В 2003 г. выдано 18 тыс. сертификатов. За указанные годы на финансирование программы из федерально­го бюджета было направлено 39,7 млрд. руб.

Срок действия данной программы про­длен до 2010 г. Объем предусматриваемых расходов на ее выполнение в 2004-2010 гг. за счет средств федерального бюджета превышает 114,5 млрд. руб. Исходя из планируемо­го финансового обеспечения расчетное чис­ло граждан, получивших сертификаты, долж­но составить 125 тыс. семей.

2.   На  обеспечение  жильем  граждан, принимавших участие в ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и про­изводственном объединении «Маяк», а также ветеранов подразделений особого риска на­целена подпрограмма «Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиа­ционных аварий и катастроф». Ее финанси­рование в 2002-2010 гг. за счет средств феде­рального бюджета запланировано на уровне 1,24 млрд руб. Кроме того, органам исполни­тельной власти субъектов Российской Феде­рации и органам местного самоуправления, заинтересованным  в  реализации  подпро­граммы, рекомендуется принять участие в ее финансировании за счет средств соответству­ющих бюджетов.

3.   Немаловажное значение придается подпрограмме «Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Россий­ской Федерации», в рамках которой осуще­ствляется государственное обеспечение жи­льем вынужденных переселенцев, имеющих в соответствии с жилищным законодательст­вом право на первоочередное и внеочередное его получение. Объем предусматриваемых по ней расходов из федерального бюджета - 8 млрд. руб.

4.  С помощью отдельной подпрограммы реализуется Федеральный закон «О жилищ­ных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», на что предусмотрено выде­ление 14,23 млрд. руб. из федерального бюдже­та. Жилищные субсидии предоставляются в зависимости от стажа работы в районах Край­него Севера и приравненных к ним местнос­тях в размере от 75 до 100 % средней рыночной стоимости 1 м² общей площади жилья.

5.  Подпрограмма «Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с комплекса «Байконур» ка­сается увольняемых и уже уволенных воен­нослужащих, проходивших службу в Воору­женных Силах  Российской Федерации на территории данного космодрома, а также россиян, постоянно работающих на нем. Указанным   категориям   граждан   за   счет средств федерального бюджета предоставляются безвозмездные субсидии на приобрете­ние жилья, в том числе путем выдачи ГЖС.

В соответствии с названной подпрограм­мой строительство жилья финансируется с использованием государственных инвести­ций, а также внебюджетных средств. В 2002-2013 гг. предусматривается обеспечить жиль­ем 8106 семей (22877 человек), в том числе за счет федерального бюджета — 6487 семей (около 80% общего числа семей, подлежащих отселению). Общий объем финансирования составляет 2388,3 млн. руб., из них средства федерального бюджета - 1909,8 млн. руб.

6.  Задачей подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» является создание системы государственной поддержки моло­дых семей в решении их жилищных проблем в целях улучшения демографической ситуации в стране. Общий объем финансирования — 173,4 млрд. руб. Из федерального бюджета пре­дусмотрено затратить лишь 536  млн. руб. (0,3%). Кроме того, в рамках реализации реги­ональных программ предполагается выделить не менее 68,8 млрд. руб. (39,7%) из бюджетов субъектов Российской Федерации, а также привлечь около 104 млрд. (60%) внебюджет­ных средств, 43 млрд. руб. (24,8%) из которых должны составить личные средства граждан (молодых семей).

7.   Цель подпрограммы «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда» — обеспече­ние жильем граждан, проживающих в домах, признанных непригодными для постоянного проживания. Данной подпрограммой намечено осуществить до 2010 г. ликвидацию су­ществующего аварийного жилищного фонда. На эти цели предусматривается направить 32,0 млрд. руб., в том числе из федерального бюджета - 845,0 млн. (2,6%), бюджетов субъ­ектов Российской Федерации - 18,35 млрд. (57,4), внебюджетных средств — 12,8 млрд. (40,0%), из них средства предприятий и орга­низаций составят 9,41 млрд., кредитные сред­ства - 3,12 млрд., средства населения - 0,27 млрд. руб.

8.  Продолжается реализация мероприя­тий  программы  по  обеспечению  жильем иных категорий населения. Объем расходов на эти цели за счет средств федерального бюджета предусмотрен в размере 4,4 млрд. руб. В частности для сохранения и развития науч­ного потенциала страны государство оказы­вает поддержку в решении жилищной проблемы молодым ученым.

9.   Подпрограмма «Реформирование и модернизация     жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» направ­лена на повышение устойчивости и эффективности функционирования данного ком­плекса, улучшение качества оказываемых им услуге одновременным снижением нерацио­нальных затрат (в том числе за счет реализа­ции мероприятий по энергосбережению). Еще одна задача, решаемая с помощью этой подпрограммы, адресная социальная зашита населения в части оплаты жилищно-комму­нальных услуг.

Неотъемлемыми частями подпрограм­мы является система мер по повышению инвестиционной привлекательности отрасли на основе развития рыночных механизмов ее функционирования и мероприятия по фи­нансовой стабилизации, включая решение проблемы накопленной задолженности. В ее рамках бюджетные средства выступают не только источником капитальных вложений, но и инструментом, позволяющим отрабо­тать и запустить рыночные механизмы фи­нансирования отрасли, которое в будущем станет осуществляться преимущественно за счет частных прямых и заемных инвестиций. Общий объем средств на реализацию под предусматривается в сумме 510,47 млрд. руб., из них из федерального бю­джета - 4,93 млрд.

Представленными подпрограммами оп­ределены основные направления и объемы использования бюджетных средств по обес­печению жильем отдельных категорий граж­дан и повышению эффективности жилищно-коммунального комплекса. По итогам реали­зации программы «Жилище» за 2003 г. можно отметить, что некоторые включенные в нее подпрограммы выполнялись весьма успеш­но. Прежде всего, это относится к подпрограмме «Государственные жилищные серти­фикаты» — она получила необходимое фи­нансирование из федерального бюджета, раз­работана ее новая концепция, упорядочен контроль и учет использования сертифика­тов. Подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей» при федеральном финанси­ровании в 0,5 млрд. руб. смогла консолидировать около 13 млрд. региональных, муници­пальных и иных средств. В 2004 г. планирова­лось привлечь 16 млрд. руб. и обеспечить жи­льем 33,2 тыс. молодых семей, что предоста­вит им возможность жить и растить детей в достойном, комфортном жилье.

Ипотека

В сложившейся экономической ситуации особую актуальность приобретает развитие механизмов ипотечного жилищного креди­тования, что, с одной стороны, будет способ­ствовать увеличению платежеспособного спроса на квартиры и развитию жилищного строительства, а с другой - позволит улуч­шить жилищные условия россиян, и, следо­вательно, повысить качество жизни населе­ния, что положительно скажется на социаль­ной обстановке в стране. Опыт развитых го­сударств свидетельствует о перспективности таких механизмов. В России ипотека только начинает формироваться.

Образованное правительством в октябре 1997 г. открытое акционерное общество «Агентство по ипотечному жилищному кре­дитованию» со 100%-ным государственным капиталом (далее - Агентство) призвано со­действовать формированию рынка долгосрочного ипотечного жилищного кредитова­ния в России. Единственный его акционер - правительство.

Перед Агентством поставлена задача создать условия для развития массово­го кредитования населения на приобретение жилья с помощью механизма привлечения долгосрочных финансовых ресурсов в жи­лищную сферу. На него также возложена функция рефинансирования ипотечных кре­дитов. В частности, по его заимствованиям предусмотрено предоставление государст­венных гарантий в размере до 9 млрд. руб., а также финансирование за счет средств бюд­жетов всех уровней жилищных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг.

Счетная палата РФ регулярно проводит проверки деятельности данного акционерно­го общества и предоставления государствен­ных гарантий за счет средств федерального бюджета на развитие ипотечного жилищного кредитования. Так, по результатам проверки, проведенной Счетной палатой в 2001 г., Минимуществом РФ был сделан вывод о недо­статочно активном осуществлении Агентст­вом уставной деятельности и, как следствие, низком доходе от нее.

В настоящее время в России общий риск ипотечного кредитования достаточно высок, и многие банки не занимаются дан­ным видом деятельности. Поэтому одной из целей создания федеральной системы ипо­течного жилищного кредитования было перераспределение рисков между участниками процесса ипотеки таким образом, чтобы риск каждого из участников был адекватен собст­венному капиталу и ожидаемой доходности. Абсолютно необходимое условие для ее реа­лизации — принятие части рисков федераль­ным и региональными бюджетами. Назван­ная функция является важным направлением государственной поддержки системы ипо­течного кредитования.

Практика поддержки со стороны государ­ства в развитии ипотечного кредитования при­сутствует в опыте ряда развитых стран. Она оказывается как кредиторам, так и гражданам-заемщикам, и особенно на этапе становления системы ипотеки. Однако таких больших мас­штабов, как у них, ипотека в России, на мой взгляд, в обозримом будущем не достигнет.

У нас имеется четыре серьезных тормоза развития ипотеки:

- бедность подавляющего большинства населения. Даже те, кто имеет работу и добросовестно трудится всей семьей, не может при существующем постоянном и повсеме­стном росте цен как на жилье, так и в целом на товары и услуги, заработать на сносное жилье;

- отсутствуют долгосрочные дешевые кредиты;

- затруднен доступ к ипотеке тем, кому платят по «серой» схеме;

- существует дефицит нового жилья. Квартиры раскупаются без ипотечного кредита еще на этапе строительства, потому что цена на этом этапе значительно ниже, чем после ввода дома в эксплуатацию. А недост­роенную квартиру (дом) в залог не берут.

На фоне недостаточного для удовле­творения спроса ввода жилых домов и вы­соких темпов роста удельного веса ветхого и аварийного жилого фонда ситуация с внед­рением массового ипотечного кредитова­ния осложняется тем, что рынок жилья яв­ляется неликвидным (длительная процеду­ра регистрации, несовершенство налоговой системы, недостаточное качество работы риэлторов). Именно поэтому особую акту­альность в сложившейся ситуации приобре­тает развитие механизмов ипотечного жи­лищного кредитования, в том числе совер­шенствование нормативно-правовой базы. Так, новые решения содержатся в подпи­санном в августе 2004 г. Федеральном зако­не «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужа­щих». В нем предусматривается переход от накопления обязательств по предоставле­нию жилья военнослужащим к накоплению реальных финансовых средств для их жи­лищного обеспечения.

Для существенного увеличения количества объектов и повышения качества жилищного строительства, а также развития рынка жилья прежде всего необходимо снять существую­щие организационные, административные нормативно-правовые ограничения. С этой целью был подготовлен пакет из 27 законо­проектов, направленных на повышение пла­тежеспособного спроса населения, снижение процентных ставок по ипотечным кредитам, увеличение предложения в данном секторе рынка, уменьшение издержек по сделкам, а также защиту прав собственности на жилье и прав граждан, вкладывающих средства в его строительство.

В конце 2004 г. были приняты: новый Жилищный кодекс, законы «О жилищных накопительных кооперативах», «О кредит­ных историях», «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах», «О внесении изменений в Граждан­ский кодекс Российской Федерации и Феде­ральный закон «О государственной регистра­ции прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов не­движимости и о внесении изменений в неко­торые законодательные акты Российской Федерации», «О внесении изменений в Фе­деральный закон «Об ипотеке (залоге недви­жимости)» и другие, определяющие право­вые, экономические и организационные ос­новы деятельности по привлечению и ис­пользованию денежных средств граждан на приобретение или строительство жилых по­мещений.

Указанные законы можно разделить на 5 блоков:

- первый (базовый) блок — новый Жилищ­ный кодекс предлагает три варианта исполь­зования жилья: частная собственность, ком­мерческий и социальный наем;

- второй направлен на создание условий для развития ипотеки и других форм жилищ­ного финансирования;

- третий нацелен на формирование усло­вий для увеличения объемов жилищного строительства;

- четвертый касается отмены налога на добавленную стоимость операций по реализации жилых помещений и земельных участ­ков, а также снижения налогов на прибыль и подоходного налога при инвестициях в ипо­течные ценные бумаги;

- пятый блок законов сориентирован на упрощение сделок с недвижимостью.

Принятие этих законов позволит увели­чить ввод жилья до 70-80 млн. m² ежегодно и довести обеспеченность им до 21,7 м² на че­ловека.

По прогнозным оценкам правитель­ства к 2010 г. в 30 раз вырастут и объемы жилищного кредитования (до 350 млрд. руб.).

 назад